Princípios da Administração Pública

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PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os Princípios da Administração Pública são alicerces básicos de indispensável aplicação, tanto na elaboração como na aplicação das normas legais. Estão previstos na Constituição Federal (art. 37), mas a eles somam-se outros expressos ou implícitos na Carta Magna.

Resumo dos princípios que serão estudados ao longo deste artigo:

Princípios da Administração Pública

Conceitos iniciais

Direito Administrativo

O Direito Administrativo é um conjunto harmônico dos princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.

Administração Pública

A Administração Pública pode ser entendida nos seguintes sentidos:

Administração Pública

Regime Jurídico Administrativo

Considerando que o Direito Administrativo regula as atividades exercidas pelos entes da Administração Pública, de forma direta ou indireta, bem como por particulares em colaboração com o Estado, pode-se afirmar que o regime jurídico administrativo é um regime tipicamente de direito público.

Isto significa uma incidência de prerrogativas e privilégios próprios a serem exercidos pela Administração Pública sobre o próprio interesse do particular, enquanto administrado.

Regime Jurídico Administrativo

Princípios da Administração Pública – Explícitos

São os alicerces da ciência e deles decorre todo o sistema normativo.

São aplicáveis aos três Poderes e a toda Administração Pública, direta e indireta.

Nesse sentido, dispõe o artigo 37, caput, da Constituição Federal:

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência

Princípios da Administração Pública - Princípios Explícitos

Princípio da legalidade

Dentre os princípios da Administração, o da legalidade é o mais importante e do qual decorrem os demais, por ser essencial ao Estado de Direito e ao Estado Democrático de Direito. Constitui, assim, vetor basilar do dito regime jurídico-administrativo.

Legalidade no direito privado não se confunde com legalidade no direito público.

Senão vejamos:

Para o direito privado adota-se um critério de não contradição à lei: ao particular é lícito realizar todas as condutas, excetuadas aquelas que por lei estão proibidas.

Já a legalidade no direito público pauta-se num critério de subordinação à lei: o administrador só pode fazer o que a lei autoriza ou determina.

Os atos ilegais deverão ser anulados pela Administração Pública ou pelo Judiciário.

Não se pode confundir o princípio da legalidade com o da reserva de lei: o primeiro, princípio que significa a submissão ao império da Constituição e das leis; o segundo, limitação à forma de regulamentação de determinadas matérias, cuja natureza é indicada pela Carta Magna (lei complementar, lei ordinária etc.). Ambos tocam ao conteúdo do poder deferido: se amplo (legalidade) ou restrito (reserva).

Também não se confundem o da legalidade com o da legitimidade. O segundo diz respeito à investidura no poder; o primeiro, à forma de exteriorização, de materialização. A legalidade, como visto, obriga a Administração (seus órgãos, agentes) à atuação vinculada à norma legal (ao que tenha sido positivado), enquanto a legitimidade exige que a função seja exercida em conformidade com valores que transcendem a previsão legal, por exemplo, com o que democraticamente tenha sido estabelecido.

Princípio da impessoalidade

Este princípio possui três abordagens distintas:

  • Significa a atuação impessoal, genérica, ligada à finalidade da atuação administrativa que vise à satisfação do interesse coletivo, sem corresponder ao atendimento do interesse exclusivo do administrado.
  • Significa a imputação da atuação do órgão ou entidade estatal, não o sendo quanto ao agente público, pessoa física.
  • Significa a isonomia, porque obrigatório o tratamento igualitário de todos os administrados.

Resumindo, as principais abordagens desse princípio são:

Em relação ao administrado: é vedado tratar o administrado de forma mais benéfica ou maléfica, não podendo haver subjetividade (discriminações/ favoritismos) no exercício da atividade administrativa.

Nesse contexto, a Súmula Vinculante nº 13 veda o nepotismo:

Súmula Vinculante 13

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.

Em relação ao administrador: o ato administrativo não deve ser imputado ao agente, mas ao Estado.

Princípio da moralidade

Baseia-se na honestidade, ética, transparência, boa-fé e probidade.

A moralidade, como princípio, é de difícil conceituação e sugere sua dependência do princípio da legalidade. Mas ao expressá-lo o constituinte desejou dar-lhe conteúdo próprio e aplicável à Administração Pública.

Diz-se, então, que a moral que guia o princípio não é a moral comum, mas a tirada da conduta interna da Administração. Significa dizer, a moral que se relaciona ao princípio é jurídica, e não subjetiva, ligada a outros princípios da própria Administração e aos princípios gerais de direito.

A moralidade, em síntese, tem o seu conteúdo determinado por valores morais juridicizados, localizados ou recepcionados pelo sistema normativo, como o são os princípios gerais de direito que têm conteúdo moral — boa-fé, imparcialidade, honestidade etc.

Interessa notar que a CF de 1988 consagrou a moralidade administrativa como princípio da Administração Pública e, como todos os demais princípios, seus destinatários não são apenas os agentes públicos, os órgãos e entidades da Administração, mas todos os que, de qualquer modo, se relacionam com o Poder Público ou exercem funções públicas. Daí por que não apenas os agentes públicos, mas também os particulares, podem responder por atos que tenham sido praticados com a violação da moralidade administrativa.

Princípio da publicidade

O dever de dar publicidade, ou seja, de levar o conhecimento do ato ou da atividade administrativa a terceiros, a fim de facilitar o controle e conferir possibilidade de execução, constitui o quarto vetor da Administração Pública.

A atuação transparente do Poder Público exige a publicação, ainda que meramente interna, de toda forma de manifestação administrativa, constituindo esse princípio requisito de eficácia dos atos administrativos.

A publicidade está intimamente relacionada ao controle da Administração, visto que, conhecendo seus atos, contratos, negócios, pode o particular cogitar de impugná-los interna ou externamente.

A publicidade pode ser interna (obrigatória sempre) ou externa (obrigatória para os atos concluídos, fases de procedimentos, atos em formação, atas de julgamento, contratos etc.).

O princípio propicia, ainda, a obtenção de informações, certidões, atestados da Administração, por qualquer interessado, desde que observada a forma legal. O art. 5º, XXXIII, assegura, assim, o direito que todos têm de receber informações dos órgãos públicos, sejam de interesse pessoal, sejam de interesse coletivo e geral.

Concorrem, porém, reservas ao princípio quando em jogo estiver a segurança da sociedade e/ou do Estado ou quando o conteúdo da informação for resguardado por sigilo. Daí ser correto concluir: a publicidade é obrigatória como meio conferidor de eficácia da atividade administrativa, mas se admite a manutenção do sigilo quando expressamente autorizar a Constituição ou quando concorrer possível prejuízo para a coletividade ou para outrem.

O princípio também diz respeito aos julgamentos realizados por órgãos do Judiciário, admitindo-se que a lei limite, em determinados atos, a presença às próprias partes e a seus advogados, desde que o sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade e sem prejuízo do direito público à informação.

Princípio da eficiência

Tal princípio foi inserido no art. 37 da CF/1988 pela EC 19/1998 e determina qual o modus operandi dos agentes públicos e dos órgãos públicos que compõem a Administração Pública, determinando que haja maior comprometimento com os recursos públicos, otimizando-os e reduzindo os gastos públicos com o fito de uma melhor implementação das políticas públicas.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da eficiência apresenta aspectos relativos à forma de atuação do agente público, esperando do mesmo o melhor desempenho possível de suas atribuições, bem como quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública.

Um dos grandes exemplos advindos do princípio da eficiência é a exigência de avaliação periódica de desempenho para a aquisição da estabilidade do servidor público (art. 41 da CF/1988).

Princípios da Administração Pública – Implícitos

A Constituição Federal estabelece os princípios básicos no capítulo próprio da Administração, mas há outros tantos que informam todo o direito administrativo e que constituem o chamado regime jurídico-administrativo. Sem esgotar o rol, examinam-se alguns dos princípios de relevo e de importância prática.

Princípio da supremacia do interesse público sobre o particular

Os interesses coletivos prevalecem sobre os individuais, justificando as prerrogativas do Poder Público no regime jurídico administrativo.

Assim, no confronto entre o interesse do particular e o interesse público, prevalecerá o segundo.

Tal não significa o esquecimento do interesse e direito do particular, mas garante a prevalência do interesse público, no qual se concentra o interesse da coletividade, como ocorre nas hipóteses em que a Administração reconhece de utilidade pública um bem imóvel e declara a sua expropriação. O direito de propriedade deferido constitucionalmente ao particular cede lugar ao interesse da coletividade.

Haverá sempre limites a tal supremacia; o Poder Público não está desobrigado de respeitar os direitos individuais — muito ao contrário, tampouco pode, como visto, deixar de atender ao comando da lei (princípio da legalidade).

É da supremacia do interesse público que decorre o deferimento de prerrogativas para o Poder Público ou para as entidades que integram a Administração Pública a fim de que exerçam suas funções.

Os poderes administrativos são expressões decorrentes desses princípios e por eles o Estado-Administração impõe ao particular a sua vontade, que há de ser adstrita à lei e aos demais princípios e regras jurídicas.

Princípio da indisponibilidade do interesse público

O interesse público não pode ser disposto livremente pelo administrador, que deve sempre atuar dentro dos estritos limites da lei.

Assim, não é deferida liberdade ao administrador para concretizar transações de qualquer natureza sem prévia e correspondente norma legal. Os bens, direitos e interesses públicos são confiados a ele apenas para a sua gestão, nunca para a sua disposição. O poder de disposição, seja para aliená-los, renunciá-los ou transacioná-los, dependerá sempre de lei.

O princípio é próximo e se confunde em parte com o da legalidade, muito embora este lhe seja superior e antecedente necessário.

O exercício da atividade administrativa traduz-se em deveres para o agente público e para a própria Administração Pública: deveres de guarda, aprimoramento, conservação do interesse público. Assim, ao contrário do que ocorre usualmente na gestão da atividade privada, para a Administração e seus agentes não há qualquer liberdade de disposição ou renúncia, mas sim indisponibilidade. A atividade confiada à Administração e seus agentes possui natureza meramente instrumental, constituindo um múnus público, encargo ou dever.

Princípio da autotutela

A Administração realizará a anulação dos atos ilegais e a revogação dos atos inconvenientes ou inoportunos, nos termos da Súmula 473, do STF.

Súmula 473

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Trata-se do poder-dever de rever seus próprios atos de ofício.

A possibilidade de revisão interna dos atos administrativos não pode conduzir a abusos, desrespeito de direitos. Cessa a possibilidade de revisão, por conveniência e oportunidade, sempre que o ato produzir efeitos e gerar direitos a outrem.

O ato administrativo conta com a retratabilidade que poderá ser exercida enquanto dito ato não gerar direitos a outrem; ocorrendo lesão a existência de direitos, tais atos são atingidos pela preclusão administrativa, tornando-se irretratáveis por parte da própria Administração.

É que exercitando o poder de revisão de seus atos, a Administração tem que se ater aos limites assinalados na lei, sob pena de ferir direito líquido e certo do particular, o que configura ilegalidade ou abuso de poder.

Também não é admissível a revogação de ato vinculado, ou de ato cuja edição tenha sido imposta por lei, ou se já exaurida a competência do agente público.

Princípio da continuidade dos serviços públicos

A Administração Pública deve prestar os serviços de forma contínua e sem interrupções.

Assim, a atividade administrativa, em especial os serviços públicos, não pode sofrer paralisações. Administrar corresponde a gerir os interesses da coletividade, a coisa pública em sentido amplo, visando sempre o atendimento das necessidades públicas. Por isso, diz-se ser a atividade administrativa ininterrupta.

Interrupções possíveis:

  • Casos de urgência: independentemente de aviso prévio ao usuário.
  • Desobediência de normas técnicas ou inadimplemento do usuário: com aviso prévio.
  • Greve: enquanto não houver lei específica, aplica-se aos servidores públicos civis a lei geral de greve.

Princípio da especialidade

Por conta desse princípio, as entidades estatais não podem abandonar, alterar ou modificar os objetivos para os quais foram constituídas. Sempre atuarão vinculadas e adstritas aos seus fins ou objeto social.

Não se admite, então, que uma autarquia criada para o fomento do turismo possa vir a atuar, na prática, na área da saúde, ou em qualquer outra diversa daquela legal e estatutariamente fixada. A alteração do objeto somente é admissível se observada a forma pela qual foi constituída a entidade.

Princípio da presunção de legitimidade, de legalidade, de veracidade

Para concretizar o interesse público que norteia a atuação da Administração, suas decisões são dotadas do atributo da presunção de legitimidade e de legalidade, tornando-as presumivelmente verdadeiras quanto aos fatos e adequadas quanto à legalidade.

Tal atributo permite a execução direta, pela própria Administração, do conteúdo do ato ou decisão administrativa, mesmo que não conte com a concordância do particular, e ainda que se lhe imponha uma obrigação.

Princípio da tutela ou controle

Impõe aos entes da Administração Pública Direta o poder-dever de fiscalizar e controlar os entes da Administração Indireta que vierem a criar.

Princípio da isonomia

Respeito à seguinte máxima: tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de suas desigualdades. Trata-se da observância da igualdade material.

Princípio da motivação

É a obrigação da Administração Pública de motivar todos os atos que edita.

Princípio da razoabilidade

Por ele sabe-se que o administrador não pode atuar segundo seus valores pessoais, optando por adotar providências conforme o seu exclusivo entendimento, devendo considerar valores ordinários, comuns a toda coletividade.

O princípio é imanente ao sistema jurídico, decorrente lógico da cláusula do devido processo legal, e dele resulta a necessidade de observância do valor justiça, valor máximo tutelado pela ordem jurídica.

Assim, ao administrador não é dado interpretar ou aplicar a lei que autoriza a sua atuação segundo seus valores pessoais, mas a partir da perspectiva do resultado que corresponda à concretização da justiça. O princípio não é decorrente da racionalidade, mas da razoabilidade, e atua como limitação ao exercício do Poder.

Em síntese, a razoabilidade exige que o administrador opte sempre pela forma mais adequada para o atendimento do interesse público, agindo a partir de critérios objetivos e impessoais.

Princípio da proporcionalidade

O princípio obriga a permanente adequação entre os meios e os fins, banindo-se medidas abusivas ou de qualquer modo com intensidade superior ao estritamente necessário. Visa a atuação equilibrada, sensata e aceitável.

Elementos:

  • Adequação.
  • Necessidade.
  • Proporcionalidade stricto sensu.

Princípio da motivação

A indicação dos pressupostos de fato e dos pressupostos de direito, a compatibilidade entre ambos e a correção da medida encetada compõem obrigatoriedades decorrentes do princípio. O detalhamento, ou justificativa, será maior ou menor conforme o ato seja vinculado ou discricionário.

A motivação mostra-se imprescindível para a efetivação de eficaz controle sobre a atuação administrativa. O mestre Celso Antônio Bandeira de Mello associa o princípio ao dever de a Administração justificar seus atos, devendo ser “prévia ou contemporânea à expedição do ato”.

A necessidade de motivação é também aplicável às decisões administrativas dos Tribunais, cujos julgamentos devem ser realizados publicamente.

Princípio da boa-fé ou da confiança

Em determinados momentos, o interesse público exige a convalidação e preservação das relações jurídico-administrativas, e o princípio da boa-fé, que decorre da confiança recíproca, é invocado para esse benefício.

Princípio da segurança jurídica

Visa conferir estabilidade às relações jurídicas e está diretamente relacionado ao princípio da boa-fé ou da confiança, mencionado no tópico anterior.

O princípio também pode ser nominado como o da estabilidade das relações jurídicas, e tem em mira garantir certa perpetuidade nas relações jurídicas estabelecidas com ou pela Administração.

Ao administrador não é dado, sem causa legal que justifique, invalidar atos administrativos, desfazendo relações ou situações jurídicas. Quando possível, porque legal e moralmente aceitos, deve convalidar atos que, a despeito de irregularidades, cumpram ou atinjam a finalidade pública.

Por vezes, o vício do ato é marcado por mera irregularidade formal, e a invalidação poderá ser mais prejudicial do que o aproveitamento de seus efeitos jurídicos, podendo o administrador proceder à convalidação daquele ato.

Violação dos princípios da Administração Pública

A violação de qualquer dos princípios da Administração ou do direito administrativo, assim como de suas regras, pode inibir a edição de ato, contrato ou instrumento administrativo válido e capaz de produzir efeitos jurídicos.

A violação, isolada ou conjuntamente, sugere sempre o exercício do controle dos atos da Administração, seja por meio de mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, seja mesmo pela aplicação dos princípios da autotutela e da tutela.

Há, contudo, situações que importam maior gravidade, ensejando, a partir da violação do princípio, a aplicação de sanções civis, penais e administrativas, conforme a hipótese.

Admite-se a convalidação, seja por meio de ratificação, seja mediante confirmação, de atos administrativos editados com preterição dos princípios, em especial quando deles não decorrer prejuízo material para os administrados e para a Administração Pública.

Os atos praticados com vício de forma, porque não observada regra de competência, ou com preterição da forma exigida em lei, podem e devem ensejar a convalidação. Assim agindo, a Administração estará saneando o ato e homenageando o princípio da legalidade. Não será admitida, porém, para atos editados com preterição dos motivos, do conteúdo ou da finalidade, porquanto deles sempre será resultante grave prejuízo.

Ainda que possível a convalidação do ato, será sempre possível a responsabilização do agente, ainda que sob o prisma exclusivo da própria Administração.

VÍDEO RESUMO


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Para que servem os princípios da administração pública?

Os Princípios da Administração Pública servem tanto para a aplicação, quanto para a elaboração das normas legais de Direito Público. São os alicerces básicos que norteiam o Direito Administrativo.

Quais são os princípios implícitos da administração pública?

Os princípios implícitos da Administração Pública são: princípio da supremacia do interesse público, princípio da indisponibilidade do interesse público, princípio da autotutela, dentre outros estudados ao longo deste artigo.

O que são princípios implícitos?

Princípios implícitos são aqueles que não estão elencados expressamente na Constituição Federal, mas que são depreendidos da interpretação da norma.

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