Responsabilidade Civil do Estado

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Responsabilidade civil do Estado é a obrigação que o Poder Público possui de reparar os danos que seus agentes, nesta qualidade, causarem a terceiros. Nesse sentido, segue um mapa mental acerca dos principais pontos que serão estudados neste artigo.

Dica: ao final da leitura, retorne a este mapa 🙂

Responsabilidade Civil do Estado

ÍNDICE

Definição e desdobramentos

A responsabilidade civil do Estado é uma obrigação atribuída ao Poder Público de ressarcir os danos causados a terceiros, pelos seus agentes, quando no exercício de suas atribuições.

Da definição oferecida, merecem destaque alguns pontos, a começar pela obrigação conferida ao Poder Público de ressarcir danos causados a terceiros. Com efeito, oportuno destacar que o dano indenizável será somente aquele que apresentar as seguintes características: certo, especial e anormal.

Dano certo

É o dano real, existente, não podendo o Estado ser acionado em razão de danos virtuais, presumidos, aqueles que podem vir a acontecer, ainda que sejam fortes os indícios nesse sentido.

Assim, se determinada pessoa vem experimentando prejuízos por diversos anos em seu imóvel por força de enchentes, sem que o Poder Público tenha esboçado, ao menos, qualquer providência, não poderá ela ingressar com medida judicial, em caráter preventivo, com base em suposições acerca do que poderá vir a acontecer no ano seguinte.

Estes danos concretos podem ser materiais ou morais, abrindo-se, inclusive, a possibilidade de cumulação dos dois em uma mesma ação, conforme disposição da Súmula 37 do STJ.

Dano especial Dano especial é o que se contrapõe à noção de dano geral, vale dizer, aquele que atinge a coletividade como um todo, devendo, pois, ser individualizado.

Dano anormal

É aquele que ultrapassa os problemas, as dificuldades da vida comum em sociedade, causando esses prejuízos atípicos.

Agentes públicos

Seguindo pela definição proposta, tem-se que o dano que apresentar essas características só será indenizável pelo Estado quando provocado por agentes públicos.

A utilização dessa expressão, vale dizer, agentes públicos, não ocorreu de maneira aleatória, mas, ao contrário, propositalmente, visto que abrange todas as pessoas que estão dentro da estrutura da Administração Pública.

Com efeito, essa expressão abarca:

  • Agentes políticos: aqueles que formam a vontade superior do Estado, sem com ele manter uma relação profissional.
  • Servidores públicos, expressão que acaba por englobar os funcionários públicos (os que titularizam cargos), os empregados públicos (os que titularizam empregos públicos).
  • Contratados em caráter temporário com base na previsão contida no art. 37, IX, da CF.

De igual sorte, acaba por envolver também os chamados particulares em colaboração com o Estado, que, embora não estejam dentro da sua estrutura, acabam integrando o conceito em razão da prestação temporária de serviços públicos, surgindo como exemplos a situação dos conscritos, bem como daqueles que recebem a convocação para o exercício da função de jurados.

A importância do conhecimento dessas expressões, “agente público”, “servidor público”, “funcionário público”, resulta da abrangência de cada uma delas, não sendo outra razão pela qual a Constituição Federal, pela primeira vez, lançou mão da expressão “agentes públicos”, a teor do disposto no art. 37, § 6º, que será melhor analisado em seguida.

Nesse sentido, importante destacar, desde logo, que, ao utilizar essa expressão, a Constituição teve por objetivo privilegiar a parte mais fraca dessa relação jurídica, vale dizer, a vítima, passando a mensagem de que, se tiver ela sofrido um dano causado por qualquer pessoa que se encontre dentro da estrutura da Administração, poderá ingressar em juízo com ação de indenização em face do Estado.

Atuação na qualidade de agente público

Por derradeiro, importante observar que o Estado só poderá ser acionado para ressarcimento dos danos que apresentarem as características mencionadas, desde que provocados por agentes públicos, mas somente quando no exercício de suas atribuições.

Em outras palavras, inviável o pedido de indenização ante o Estado se o agente público causador do prejuízo a terceiros estiver agindo na condição de simples particular, fora, portanto, do exercício de suas atribuições.

Cita-se, a título de exemplo, a situação em que uma pessoa é atropelada por veículo dirigido por um agente público durante final de semana, sem que ele estivesse no exercício de suas atribuições

No mesmo sentido, se um policial convocado para fazer a segurança de um evento esportivo se envolve em briga com um torcedor, o Estado poderá ser acionado em juízo por ele. Ao contrário, se foi assistir ao evento esportivo na qualidade de torcedor e se envolveu em briga com outro, neste caso o Estado não poderá ser acionado em juízo.

Desenvolvidos os itens necessários em vista da definição proposta, cabe agora buscar resposta para a pergunta mais importante a ser feita neste capítulo, vale dizer, qual o modelo de responsabilidade do Estado consagrado em nosso ordenamento jurídico?

Para tanto, partiremos de início para breves notícias envolvendo as fases de evolução desse instituto no âmbito mundial, para depois procurarmos verificar como ocorreu essa evolução aqui no Brasil e como ela está hoje em nossa Constituição.

Evolução histórica

Irresponsabilidade

A primeira fase de evolução do instituto foi denominada fase da “irresponsabilidade do Estado”, em que o Poder Público não respondia por qualquer tipo de prejuízo causado a terceiros.

Essa fase, que experimentou seu auge na época do Absolutismo no continente europeu, está bem representada pela seguinte frase, acolhida pela nossa melhor doutrina: “The King can do no wrong” (o rei não comete erros).

Responsabilidade subjetiva

A segunda fase de evolução dessa teoria é a chamada fase da “responsabilidade subjetiva”, em que o Estado, que até então não respondia em hipótese alguma pelos prejuízos causados a terceiros, passa a responder com base no conceito de culpa.

Essa culpa, por sua vez, poderia recair sobre um agente ou, então, caracterizar-se como anônima naquelas situações em que não se conseguisse vislumbrar alguém especificamente responsável pela lesão causada a terceiros.

Por seu turno, se anônima a culpa, poderia apresentar três variantes, na forma a seguir descrita:

  • O serviço não funcionou.
  • O serviço funcionou tardiamente.
  • O serviço funcionou de maneira defeituosa.

Esta etapa de evolução também é caracterizada por uma frase retirada de decisões proferidas de forma reiterada pelo Conselho de Estado na França, vertida nos seguintes termos: “faute du service”, traduzida por culpa do serviço.

Em uma primeira aproximação, verifica-se que essa teoria, que leva em consideração os danos causados por um serviço, apresenta-se, como visto, quando ele foi prestado ou foi executado de forma defeituosa, causando danos.

Dentro desse contexto, pode-se ampliar essa situação, concluindo que a expressão se aplica para as hipóteses resultantes de omissões praticadas pela Administração, outra não sendo a razão pela qual parte da doutrina entende que, nessa situação, a responsabilidade do Estado poderia ser subjetiva, como se verá melhor mais adiante.

Responsabilidade objetiva

A terceira e última fase de evolução desse instituto é denominada “responsabilidade objetiva”, em que o Estado, que anteriormente respondia com base no conceito de culpa, continua a responder, só que agora com base no conceito de “nexo de causalidade”.

O denominado nexo causal representa a relação de causa e efeito existente entre o fato ocorrido e as consequências dele resultantes. Assim, sempre que se verificar uma estreita relação entre o fato ocorrido e as consequências por ele provocadas, torna-se possível o acionamento do Estado para a recomposição dos prejuízos, sem a necessidade de comprovação de culpa ou dolo para a caracterização de sua responsabilidade.

Surgem como exemplos a perda de um carro levado por uma forte inundação, a perda de uma casa em razão de enchentes, a perda de um parente em razão de uma transfusão de sangue mal realizada em um hospital público, a perda de um familiar durante uma rebelião ou mesmo como resultado de uma briga entre detentos.

De comum entre todas essas situações mencionadas está o fato de que elas apresentam uma íntima relação entre as circunstâncias descritas e os prejuízos delas resultantes, caracterizando-se o que se convencionou chamar de nexo causal.

Aliás, outra coisa não representa o nexo causal senão a inversão do ônus da prova, que, como regra geral, cabe a quem alega, mas que no caso fica a cargo da própria Administração Pública.

Essa modalidade de responsabilidade pode apresentar-se sob duas variantes, vale dizer, a do risco integral e a do risco administrativo, ambas apresentando como pressuposto a caracterização do nexo de causalidade.

Risco integral

Entende-se por risco integral aquela situação em que o Estado responde por qualquer prejuízo causado a terceiros, ainda que não tenha sido o responsável por ele, o que faz com que, uma vez acionado, não possa invocar em sua defesa as chamadas “excludentes” ou “atenuantes” de responsabilidade.

Isso porque responde por qualquer prejuízo causado a terceiros, pouco importando saber se foram eles originários de eventos provocados pela natureza, pelo homem ou mesmo se resultado de culpa exclusiva de quem o experimentou.

De outra forma, as excludentes ou atenuantes de responsabilidade são aquelas situações que, como o próprio nome diz, afastam por completo a responsabilidade do Estado, podendo também atenuá-la, conforme o caso. Surgem como situações típicas caracterizadoras dessas excludentes ou atenuantes, como visto, aquelas decorrentes de eventos provocados pela natureza ou pelo homem ou por culpa exclusiva da vítima.

Risco administrativo

A modalidade de risco administrativo é aquela em que o Estado só responde por prejuízos que tiver ocasionado a terceiros, podendo ter sua responsabilidade afastada nas hipóteses em que o dano foi causado por eventos da natureza, pelo homem ou por culpa exclusiva da vítima.

Dizendo de maneira diferente, naqueles países que adotarem a responsabilidade objetiva na modalidade de risco administrativo, o Estado, uma vez acionado, poderá invocar em sua defesa as chamadas excludentes ou atenuantes de responsabilidade.

Compreender qual o perfil da responsabilidade presente em cada Estado assume enorme importância, na medida em que permite a compreensão acerca dos requisitos a serem preenchidos para que o Estado possa ser acionado.

A título de exemplo, naqueles países que adotam o risco administrativo, o Estado pode procurar afastar por completo sua responsabilidade devido a prejuízos causados por um furacão, uma tempestade de enormes proporções, um ato de vandalismo ocasionado pelo homem, o que não se verifica naqueles Estados em que o risco é integral.

Dentro desse contexto, pode-se mencionar a hipótese envolvendo transfusão de sangue feita em vários hospitais públicos e particulares, inexistindo prova de quando, quem ou como ocorreu a contaminação, implicando exclusão de responsabilidade.

Verificadas as principais fases de evolução do instituto da responsabilidade do Estado, cabe averiguar agora como se desenvolveu ele em nosso país e como se apresenta agora, regulamentado em nossa Constituição.

Teoria do Risco Administrativo

A Teoria do Risco Administrativo É A REGRA quando se trata de responsabilidade civil do Estado e preceitua que o Estado responde objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, nessa qualidade, é o que diz o art. 37, §6º, da CF/88:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Sujeitos

Conforme mencionado, respondem objetivamente as seguintes pessoas:

  • Pessoa Jurídica de Direito Público.
  • Pessoa Jurídica de Direito Privado prestadora de serviço público.

No tocante às empresas estatais (EP e SEM) que exploram atividade econômica, a responsabilidade civil é regulada pelo direito privado.

Vale pontuar, ainda, que quando o dano for causado por Pessoa Jurídica de Direito Privado prestadora de serviço público, a responsabilidade desta é primária e a do Estado, subsidiária.

Elementos

São elementos da responsabilidade civil objetiva do Estado:

  • Conduta de um agente público (que esteja agindo nessa qualidade).
  • Dano jurídico (ainda que exclusivamente moral).
  • Nexo causal (relação de causalidade entre conduta e dano).

Note que não há o elemento subjetivo (dolo ou culpa), tampouco a ilicitude da conduta.

Direito de regresso

Possibilita ao Estado reaver o que desembolsou à custa do patrimônio do agente causador direto do dano, que tenha agido com dolo ou culpa no desempenho de suas funções (responsabilidade subjetiva).

Por certo, o pressuposto para que o Estado possa se voltar contra o agente responsável pelo dano causado a terceiros é que tenha sido ele condenado na primeira relação jurídica em virtude da ação de indenização contra ele proposta.

Preenchido esse pressuposto, uma vez que não faria sentido o Estado voltar-se contra o agente se não houvesse sido condenado na primeira relação jurídica, o agente será responsabilizado, desde que comprovada sua culpa ou dolo.

Trata-se, pois, de uma nova relação jurídica, que exige, para eventual condenação, requisitos totalmente diversos daqueles previstos no momento de se tentar responsabilizar o Estado.

Efetivamente, enquanto a responsabilização deste depende da caracterização do nexo causal, a condenação do agente depende, como visto, da caracterização de culpa ou dolo.

Exclusão da responsabilidade estatal

Exclui-se a responsabilidade quando estiver ausente algum de seus elementos.

As principais causas excludentes de responsabilidade são:

  • Culpa exclusiva da vítima.
  • Caso fortuito ou força maior.
  • Ato de Terceiro (pessoa estranha aos quadros da Administração Pública).

Resumindo…

Para facilitar o entendimento, temos o seguinte esquema representando a responsabilidade civil objetiva do Estado (Teoria do Risco Administrativo):

Responsabilidade Civil do Estado - Risco Administrativo

Teoria da Culpa do Serviço

A Teoria da Culpa do Serviço diz respeito à responsabilidade civil do Estado em casos de omissão.

É considerada subjetiva e seus elementos são:

  • Conduta estatal omissa.
  • Dano.
  • Nexo causal.
  • Faute du service (culpa do serviço), ou seja, no caso ou o serviço não funcionou ou funcionou mal ou funcionou atrasado – tudo isso por dolo ou culpa por parte do Estado.
  • Se o Estado tivesse atuado e fosse possível atuar, o dano teria sido evitado.

Assim, em se tratando de responsabilidade civil subjetiva, deve-se comprovar que o dano ocorreu pela má execução do serviço.

Teoria do Risco Criado

Pela Teoria do Risco Criado ou Suscitado, a responsabilidade civil do Estado é objetiva, mesmo sem a conduta do agente. Ela se aplica nas situações em que existem pessoas ou coisas sob custódia do Estado.

Exemplos:

  • Preso foge de presídio e causa danos na vizinhança.
  • Preso se suicida dentro do presídio.
  • Crianças morrem na escola em virtude de um tiroteio.

Teoria do Risco Integral

Trata-se de hipótese excepcional em que a responsabilidade é objetiva e não são aceitas as excludentes de responsabilidade (ao contrário da Teoria do Risco Administrativo).

É utilizada nos casos de:

  • Dano nuclear.
  • Dano ambiental.
  • Crimes a bordo de aeronaves.
  • Ataques terroristas.

Responsabilidade Civil do Estado por atos Legislativos e Judiciais

  • Atos legislativos: não haverá responsabilidade, exceto se houver lei declarada inconstitucional causadora de dano ao particular. Assim, os requisitos são: DANO + INCONSTITUCIONALIDADE.
  • Atos judiciais: não haverá a responsabilidade, salvo nos casos de prisão decorrente de erro judicial.

Responsabilidade decorrente de obra

Nesse caso, existem duas possibilidades:

a) Dano decorrente de má execução da obra:

  • Se a obra foi feita pelo Estado, a responsabilidade é objetiva.
  • Se a obra foi feita por empreiteiro, a responsabilidade civil deste é regulada pelo direito privado (o Estado só responde se foi omisso na fiscalização).

b) Dano decorrente da obra propriamente dita: responsabilidade objetiva do Estado.

Prazo Prescricional

A ação de reparação civil contra o Estado prescreve em 5 anos.

Dos danos resultantes de exploração de atividades econômicas

Considerações iniciais

Nem todas as pessoas que integram a estrutura da Administração Pública responderão na forma prevista no dispositivo constitucional ora analisado.

É o que se verifica, destarte, com as empresas públicas e as sociedades de economia mista criadas para a exploração de atividades econômicas, excluídas que foram do comando constitucional.

Aliás, essas pessoas, quando exploradoras de atividade econômica, respondem pelas obrigações civis contraídas com terceiros basicamente pelo mesmo regime previsto para a iniciativa privada, na forma prevista pelo art. 173, § 1º, II, da CF.

Portanto, verifica-se que, quando da exploração de atividades econômicas através de empresas públicas e sociedades de economia mista, o Estado, por atuar em regime de competição com a iniciativa privada, deverá submeter-se, em respeito ao princípio da livre concorrência, balizador de todo esse setor, ao mesmo regime jurídico das empresas privadas, não podendo experimentar privilégios que a elas não se estendam em relação aos itens ali colocados de forma meramente exemplificativa, vale dizer, direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.

Dentro desse contexto, essas empresas e sociedades de economia mista não poderão receber, contrariamente ao que se vê para aquelas criadas para a prestação de serviços públicos, nem imunidade nem isenção de impostos que também não se estendam para a iniciativa privada, sob pena de configuração de um esvaziamento do princípio da livre concorrência, que não se pode admitir.

Responsabilidade civil no direito privado

Código Civil

Nesse sentido, cumpre averiguar de que forma nosso ordenamento jurídico prevê a responsabilidade das empresas privadas, matéria que se encontra disciplinada no Código Civil, inicialmente em seu art. 186:

Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.

Percebe-se da redação reproduzida que o Código Civil, ao menos como regra geral, prescreve para as pessoas jurídicas que causem danos a terceiros a responsabilidade subjetiva, mesmo perfil que deverá ser adotado para a empresa pública e a sociedade de economia mista, criadas para a exploração de atividade econômica, por se encontrarem em regime de competição.

Cumpre observar, outrossim, que a forma de responsabilização de particulares prevista no art. 927 do Código Civil também se apresenta como subjetiva, vale dizer, baseada nos conceitos de culpa e dolo:

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

Nesse sentido ainda, oportuno consignar que no mesmo dispositivo, agora em seu parágrafo único, admite-se, também, a responsabilidade objetiva na forma ali estabelecida:

Art. 927. (…) Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

Código de defesa do consumidor

Dentro desse contexto, uma vez que o Código Civil admite a responsabilidade sem culpa nos casos especificados em lei, oportuna também a referência ao Código de Defesa do Consumidor, que estabelece a responsabilidade objetiva do fornecedor de serviços, consoante se verifica da redação de seu art. 14:

Art. 14. O fornecedor de serviços responde, independentemente da existência de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores por defeitos relativos à prestação dos serviços, bem como por informações insuficientes ou inadequadas sobre sua fruição e riscos.

De toda sorte, nada obstante as oscilações do legislador, o certo é que a empresa pública e a sociedade de economia mista exploradoras de atividade econômica foram excluídas da regra do art. 37, § 6º, da CF e responderão pelos danos causados a terceiros da mesma forma que a iniciativa privada, com as variantes verificadas.

VÍDEO RESUMO


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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ANDREUCCI, Ricardo Antonio; MESSA, Ana Flávia. Exame da OAB unificado 1ª fase. 8. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018.

BARROSO, D.; ARAÚJO JÚNIOR, M. A. Reta Final OAB. 6a. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.

MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007.

SPITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo esquematizado. 2. ed. – São Paulo:
Saraiva Educação, 2019.


LEIA MAIS:

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Resumo de Direito Constitucional

Resumo de Direito Processual Civil

Resumo de Direito Civil

Memorex Jurídico

Qual a teoria da responsabilidade civil do Estado adotada no Brasil?

A teoria da responsabilidade civil do Estado adotada no Brasil é a do Risco Administrativo, que preceitua que o Estado responde objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, nessa qualidade, é o que diz o art. 37, §6º, da CF/88.

Quais são as teorias da responsabilidade civil do Estado?

As teorias da responsabilidade civil do Estado são: teoria do risco administrativo, teoria da culpa do serviço, teoria do risco criado e teoria do risco integral.

O que é responsabilidade objetiva e subjetiva do Estado?

A responsabilidade objetiva do Estado é a que independe da comprovação de culpa e é a regra no Direito Administrativo. Já a responsabilidade subjetiva depende da comprovação da culpa, é o caso da teoria da culpa do serviço.

Quais são as excludentes de responsabilidade civil do Estado?

As principais causas excludentes de responsabilidade civil do Estado são: 1 - Culpa exclusiva da vítima. 2 - Caso fortuito ou força maior. 3 - Ato de Terceiro (pessoa estranha aos quadros da Administração Pública).

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