Controle de Constitucionalidade [RESUMO ESQUEMATIZADO]

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CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE – RESUMO ESQUEMATIZADO

Controle de constitucionalidade é a aferição da compatibilidade vertical das normas com a Constituição. Este controle pode se dar de forma preventiva ou repressiva, assim:

Nesse resumo esquematizado você encontrará um panorama geral acerca do tema, além de vários mapas mentais para ajudar na compreensão do conteúdo.

INTRODUÇÃO

Fundamentos

O controle de constitucionalidade tem por fundamentos o princípio da supremacia da Constituição (todos os atos jurídicos devem estar de acordo com a Constituição) e a rigidez constitucional.

A finalidade não é declarar a inconstitucionalidade, mas garantir a força normativa e a efetividade da CRFB/88, sendo este apenas um dos resultados possíveis (declarar constitucional ou inconstitucional).

Conceito

Assim, o controle de constitucionalidade é a verificação da compatibilidade vertical que necessariamente deve haver entre a Constituição e as normas infraconstitucionais a ela subordinadas.

A partir desse controle, as normas são consideradas:

Inconstitucionais ou inválidas: quando incompatíveis com a CRFB/88.
Constitucionais ou válidas: quando compatíveis com a CRFB/88.

Teoria da nulidade

Segundo essa teoria, a declaração de inconstitucionalidade de uma lei afeta o plano da validade, de modo que a lei declarada inconstitucional seja considerada nula desde o seu nascimento.

Assim, conforme a doutrina majoritária, este instituto no Brasil consiste em ato declaratório que reconhece uma situação pretérita, qual seja, o “vício congênito”, de “nascimento” do ato normativo.

Entretanto, obedecendo ao princípio da segurança jurídica e ao da boa-fé, ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, poderá o STF, por maioria de 2/3 de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Trata-se da técnica de modulação dos efeitos da decisão.

Resumindo…

TIPOS DE INCONSTITUCIONALIDADE

Inconstitucionalidade por ação

É a produção de atos legislativos ou administrativos que não estejam de acordo com as normas ou princípios da Constituição. A inconstitucionalidade por ação pode ser:

Inconstitucionalidade formal ou nomoestática: violação do processo legislativo. Pode ser:

Subjetiva: vício de iniciativa.
Objetiva: vício nas demais fases (ex.: quórum).

Barroso:

Inconstitucionalidade formal orgânica: vício de competência legislativa.
Inconstitucionalidade formal propriamente dita: inobservância do processo legislativo em si.

Inconstitucionalidade por omissão

Ocorre quando há uma norma constitucional de eficácia limitada que não foi regulamentada, ou seja, existe um direito assegurado na Constituição, porém não é possível exercê-lo em virtude da ausência de regulamentação. Pode ser combatida por:

MANDADO DE INJUNÇÃO	ADI POR OMISSÃO
Qualquer PF ou PJ no caso concreto.	Legitimados da ADI, em controle abstrato.
Diversos órgãos jurisdicionais, competência difusa para julgar.	Apenas o STF, em controle concentrado.

Inconstitucionalidade por arrastamento

Também denominada inconstitucionalidade por reverberação normativa, por atração ou por inconstitucionalidade consequente de preceito não impugnado (consequencial).

Ocorre quando um dispositivo que não foi objeto de impugnação, mas que se relaciona com as normas declaradas inconstitucionais, também é declarado inconstitucional.

Inconstitucionalidade direta e indireta

A inconstitucionalidade direta ocorre quando o ato normativo primário violar a Constituição, uma vez que essa espécie de ato normativo retira seu fundamento de validade diretamente da Constituição.

Já a inconstitucionalidade indireta ocorre quando um ato normativo secundário (ato infralegal) violar a Constituição, uma vez que tal espécie de ato retira seu fundamento de validade dos atos primários.

ATENÇÃO!

Para o STF, existe somente a inconstitucionalidade direta, de modo que a inconstitucionalidade indireta é tida como mera ilegalidade.

Inconstitucionalidade originária e superveniente

Quando a norma impugnada for posterior à Constituição, a inconstitucionalidade é originária. Por outro lado, quando a norma impugnada é anterior à Constituição, a inconstitucionalidade é superveniente.

No Brasil, NÃO HÁ inconstitucionalidade superveniente, uma vez que as normas incompatíveis com a nova Constituição são revogadas e não declaradas inconstitucionais.

SISTEMA DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

O sistema de controle de constitucionalidade tem a finalidade de defender a supremacia constitucional contra as inconstitucionalidades, e objetiva estabelecer:

Controle Político: quando entrega a verificação de inconstitucionalidade a órgão de natureza política. Quem exerce o controle político é o Poder Legislativo, por meio das Comissões, e o Poder Executivo por meio do Veto Político e do Veto Jurídico.

Controle Jurisdicional: quando a Constituição outorga ao Judiciário a faculdade de declarar a inconstitucionalidade de lei ou de outros atos do Poder Público.

CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

Quanto ao momento em que é exercido

Controle Preventivo

É a priori ou priorístico: opera antes que o ato – particularmente a lei – se aperfeiçoe, ou seja, o controle é feito sobre o projeto de lei ou PEC.

No Brasil, o controle preventivo é exercido pelo Poder Legislativo (Comissões de Constituição e Justiça – CCJ) e pelo Poder Executivo por meio do veto presidencial por inconstitucionalidade (veto jurídico – art. 66, § 1°, da CRFB/88). Assim, o controle preventivo é, em regra, político.

Porém, nada impede que o Poder Judiciário o exerça excepcionalmente, desde que seja acionado (princípio da inércia), como, por exemplo, na impetração de mandado de segurança por deputado federal ou senador no STF se um projeto de lei federal violar o processo legislativo (projeto de lei complementar aprovado em uma casa por maioria simples e que se encontra tramitando na outra casa legislativa).

Controle Repressivo

É a posteriori, posterior ou sucessivo: controle exercido sobre a lei ou ato normativo, em regra, já existente no ordenamento jurídico. A exceção ocorre com as normas constitucionais de eficácia limitada ainda não regulamentadas (casos de mandado de injunção ou de ADI por omissão).

No Brasil, o controle repressivo é confiado ao Poder Judiciário, que o exerce por meio do controle difuso e do controle concentrado. Excepcionalmente, a CRFB/88 admite que o Poder Legislativo retire a efetividade de certas normas infraconstitucionais. São os seguintes casos:

Medidas provisórias rejeitadas pelo Congresso Nacional por não atenderem aos requisitos de relevância e urgência ou outra inconstitucionalidade (art. 62, § 5°).
Decreto legislativo do Congresso visando sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa (arts. 49, V c/c art. 84, IV e 68).
Resolução do Senado Federal que suspende a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF (art. 52, X, da CRFB/88).

Quanto ao número de órgãos encarregados do controle

Controle Concentrado

É reservado, objetivo, fechado, abstrato ou austríaco: um único órgão desempenha esta função. Trata-se aferição da constitucionalidade de uma lei em tese (não aplicada a um caso concreto).

A representação de inconstitucionalidade, em virtude de ser em relação a um ato normativo em tese, tem por OBJETO PRINCIPAL a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado.

VIA PRINCIPAL

Por isso se diz que o controle concentrado é feito pela via principal, uma vez que a aferição da constitucionalidade é o pedido principal do autor, é a razão do processo.

Por ser um processo objetivo, não há lide, não há partes, não há contraditório.

São ações do controle concentrado de constitucionalidade:

Ação direta de inconstitucionalidade (genérica ou por omissão).
Ação declaratória de constitucionalidade.
Arguição de descumprimento de preceito fundamental.

Resumindo:

Controle Difuso

É aberto, indireto, subjetivo ou norte-americano: todos os magistrados, ao julgarem seus processos, podem exercer o controle de constitucionalidade dentro da sua competência jurisdicional.

Verifica-se em um caso concreto e a declaração de inconstitucionalidade implementa-se de forma incidental (incidenter tantum), prejudicialmente ao exame do mérito.

VIA INCIDENTAL

Por isso se diz que o controle difuso é feito pela via incidental, uma vez que a aferição da constitucionalidade não é o objeto principal do pedido, mas apenas um incidente do processo, um meio para se resolver a lide.

Quando o controle difuso ocorre em 1ª instância, a questão é decidida pelo juiz monocrático. No entanto, quando este é feito pelos Tribunais, deve ser obedecida a cláusula de reserva de plenário:

Cláusula de reserva de plenário

REGRA	Somente pelo voto da MAIORIA ABSOLUTA de seus membros ou do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade. Sendo assim, órgãos fracionários (turmas, câmaras e seções) não podem declarar a inconstitucionalidade, mas podem reconhecer a constitucionalidade (rejeitar arguição de inconstitucionalidade).
EXCEÇÕES	A reserva de plenário não se aplica quando é utilizada a “interpretação conforme”. Além disso, são exceções à Reserva de Plenário quando a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do STF, do Órgão Especial ou do Pleno do Tribunal ao qual o órgão fracionário está vinculado.
SÚMULA VINCULANTE 10	Viola a reserva de plenário a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, afasta sua incidência, no todo ou em parte – impede também a decisão monocrática de relator nesses órgãos.
RECURSO CABÍVEL	Da decisão de órgão fracionário de tribunal que viole a cláusula da reserva de plenário, declarando a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, cabe RE para o STF.

Por se tratar de um processo subjetivo (com lide e partes) os efeitos da decisão são inter partes. Porém, a CRFB/88 prevê a possibilidade de o Senado suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF (conferindo efeitos erga omnes à decisão).

Ocorre que, em 2017, houve uma mutação constitucional, de modo que este dispositivo deve ser interpretado no sentido de que a decisão do STF já “nasce” com efeitos erga omnes, devendo a referida Corte deve comunicá-la ao Senado para que este, tão somente, dê publicidade à decisão.

Trata-se da abstrativização do controle difuso:

ABSTRATIVIZAÇÃO DO CONTROLE DIFUSO

Se o plenário do STF decidir a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, ainda que em controle difuso, essa decisão terá os mesmos efeitos do controle concentrado, ou seja, eficácia erga omnes e vinculante.

Resumindo:

(São adotados no Brasil os sistemas concentrado e difuso de controle de constitucionalidade)

Quanto aos efeitos da decisão

Inter partes

Os efeitos atingem apenas as partes litigantes.

É o efeito existente, em regra, no caso concreto (controle difuso).

Sendo do STF, a decisão terá efeitos erga omnes, devendo este comunicar ao Senado para que se dê publicidade à decisão (lembre-se da mutação constitucional sobre este tema).

Erga omnes

As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo STF, nas ações diretas de inconstitucionalidade (ADI) e nas ações declaratórias de constitucionalidade (ADC), produzirão eficácia contra todos e terão efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. Tais efeitos também se aplicam à ADPF.

É o efeito existente no controle concentrado.

Da mesma forma que no controle difuso, no controle concentrado, em se tratando de decisão de Tribunal, esta deve ser tomada necessariamente pela maioria absoluta do Plenário ou do órgão especial (Cláusula de Reserva de Plenário).

AÇÕES QUE INTEGRAM O CONTROLE CONCENTRADO

Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)

ADI Genérica

Finalidade

Controle de lei ou ato normativo em tese, marcado pela generalidade e abstração:

GENERALIDADE	Ausência de destinatários certos e determinados.
ABSTRAÇÃO	Aplicação a todos os casos que se encaixam na norma e não a um caso específico.

Hipótese

Inconstitucionalidade de lei ou ato normativo FEDERAL OU ESTADUAL (competência do STF).

STF

Os TJ’s podem exercer controle abstrato de leis municipais e estaduais utilizando como parâmetro a CF, desde que sejam normas de reprodução obrigatória (caso contrário, o controle é exercido em face da Constituição Estadual).

Legitimados

Art. 103 da CF:

Presidente da República;
Mesa do Senado Federal;
Mesa da Câmara dos Deputados;
Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
Governador de Estado ou do Distrito Federal;
Procurador-Geral da República;
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
Partido político com representação no Congresso Nacional;
Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

(Os legitimados em VERMELHO devem demonstrar pertinência temática – legitimados especiais)

O Procurador Geral da República deverá ser previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do STF.

Resumindo:

Procedimento

Proposta por um dos legitimados do art. 103, no STF.

O relator pedirá informações aos órgãos ou às autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado no prazo de 30 dias contado do recebimento do pedido.

Decorrido o prazo para as informações, serão ouvidos, sucessivamente, o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, que deverão manifestar-se, cada qual, no prazo de 15 dias.

Aqui cabe a seguinte observação: o STF firmou entendimento segundo o qual o AGU não está obrigado a defender tese jurídica que sobre ela o STF já houver se manifestado pela inconstitucionalidade.

Após, o relator lançará o relatório, com cópia a todos os Ministros, e pedirá dia para o julgamento.

Caso necessário, poderá o relator requisitar outras informações, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria.

Além disso, o relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir a manifestação de outros órgãos ou entidades (amicus curiae).

A declaração de inconstitucionalidade será proferida pelo voto da maioria absoluta dos membros do STF (pelo menos 6 Ministros), desde que presente o quórum de instalação (ao menos 8 dos 11 Ministros).

Por fim, vale elencar as seguintes particularidades do procedimento:

PARTICULARIDADES – PROCEDIMENTO DA ADI GENÉRICA

Inexistência de prazo diferenciado para recorrer ou contestar.

Inexistência de prazo prescricional ou decadencial.

Não admissão de assistência jurídica a qualquer das partes, nem intervenção de 3^os, SALVO amicus curiae.

Não admissão de desistência.

Decisão final irrecorrível e insuscetível de ação rescisória.

Medida cautelar

Pode ser concedida por decisão de maioria absoluta dos membros do Tribunal e, dotada de eficácia contra todos (erga omnes), será concedida com efeito ex nunc, SALVO se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficácia retroativa (ex tunc).

Efeitos da decisão

Eficácia erga omnes.
Efeito vinculante (exceto quanto ao legislativo e ao próprio STF).
Efeito ex tunc (salvo modulação dos efeitos).

MODULAÇÃO DOS EFEITOS

O STF, por decisão de 2/3 dos seus membros, pode modular os efeitos temporais da sentença, de modo que estes serão ex nunc ou terão início em outro momento a ser fixado.

Resumindo

ADI por Omissão

Finalidade

Visa tornar efetiva norma constitucional destituída de efetividade, ou seja, destina-se às normas constitucionais de eficácia limitada, sem a consequente norma regulamentadora.

Hipótese

Norma constitucional destituída de efetividade (omissão inconstitucional).

A omissão pode ser:

Total: o legislador não produz qualquer ato no sentido de atender à norma constitucional.
Parcial: edição de um ato normativo que atende apenas parcialmente à Constituição.

Legitimados

Mesmos legitimados da ADI genérica.

Procedimento

Mesmo da ADI genérica, com as seguintes peculiaridades:

O requerido será o responsável por suprir a omissão.
O Procurador-Geral da República, nas ações em que não for autor, terá vista do processo, por 15 dias, após o decurso do prazo para informações.
O Advogado Geral da União não é obrigado a se manifestar, mas sua manifestação pode ser requerida pelo ministro relator.

Medida Cautelar

Concedida por decisão de maioria absoluta dos membros do Tribunal para:

Suspensão da aplicação da lei ou do ato normativo questionado, no caso de omissão parcial.
Suspensão de processos judiciais ou de procedimentos administrativos.
Outra providência a ser fixada pelo Tribunal.

Efeitos da decisão

Se dirigida ao Poder competente: será dada ciência ao poder competente, não tendo sido fixado qualquer prazo para a elaboração da lei.
Se dirigida a órgão administrativo: este deverá editar a medida no prazo de 30 dias, sob pena de responsabilidade, ou em prazo razoável a ser estipulado excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as circunstâncias específicas do caso e o interesse público envolvido.

Resumindo…

Ação Direta de Constitucionalidade (ADC)

Hipótese

Declarar a constitucionalidade de lei ou ato normativo FEDERAL.

Requisito essencial

Existência de controvérsia judicial relevante acerca da aplicação da lei ou do ato normativo.

Legitimados

Os mesmos da ADI genérica.

Medida Cautelar

Concedida por decisão de maioria absoluta para determinar que os juízes e Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicação da lei ou ato normativo objeto da ação.

A medida tem eficácia de 180 dias.

Efeitos da decisão

Erga omnes.
Ex tunc.
Vinculante.